อัตราเด็กเกิดใหม่ของหลายประเทศทั่วโลกกำลังลดลงอย่างต่อเนื่อง เมื่อสองปีที่แล้ว Total Fertility Rate หรืออัตราการเกิดเฉลี่ยของโลกอยู่ที่เด็ก 2.4 คนต่อผู้ตั้งครรภ์หนึ่งคน ในประเทศไทยเอง ปีนี้ก็ก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุอย่างเป็นทางการ ด้วยสัดส่วนผู้สูงอายุสูงถึงร้อยละ 20 ของประชากรทั้งหมด และอัตราการเกิดที่ 1.47 โดย 1 ใน 4 ของการเกิดนั้นไม่ได้วางแผนมาก่อน และผู้ให้กำเนิดกว่าครึ่งคือกลุ่มประชากรอายุ 15-29 ปี
แต่แล้วทำไมตัวเลขอัตราการเกิดของคนไทยถึงไม่กระเตื้องขึ้นตามนโยบายหลายชุด? ทั้งที่เมื่อ 50 ปีก่อนในยุคเบบี้บูมเมอร์ ไทยมีอัตราการเกิดสูงถึงจำนวนเด็ก 6 คน ต่อผู้ให้กำเนิด 1 คน ซึ่งนับเป็นอัตราการเกิดที่สูงเป็นอันดับต้นๆ ของโลก
ทำไมคนไทยไม่อยากมีลูก?
ผลงานวิจัยเกี่ยวกับสมดุลการทำงานและครอบครัว โดยมนสิการและคณะ พบว่าเหตุผลที่คนรุ่นใหม่ไม่อยากมีลูกเป็นเพราะทำงานจนไม่มีเวลาส่วนตัว ไม่สามารถการันตีคุณภาพชีวิตที่ดีให้ลูกได้ ต้องการให้ความสนใจกับการงานมากกว่า และอยากใช้ชีวิตด้านอื่นๆ ซึ่งการมีลูกอาจทำให้เวลาชีวิตหายไป ทางผู้วิจัยพบเหตุผลสำคัญว่า ปัจจัยที่อาจจะเปลี่ยนให้หลายคนหันมามีลูกคือการทำงานที่ยืดหยุ่น เช่น เป็นเจ้าของธุรกิจส่วนตัว แต่โอกาสเช่นนี้กลับไม่ใช่สิ่งหลายคนสามารถมีได้ ยังไม่นับรวมว่าการมีลูกยังมีราคาแพงเกินไป ค่าใช้จ่ายการเลี้ยงดูเด็กหนึ่งคน ต้องใช้เงินเฉลี่ยถึง 1.9 ล้านบาท
ที่ผ่านมา นโยบายส่งเสริมการมีลูกทั่วไปมักได้รับอิทธิพลจากจารีตแบบแผนของสังคม อย่างในกรณีของยุโรปกลาง สังคมมีทัศนคติในแง่ลบเป็นทุนเดิมต่อแม่ของเด็กเล็กที่ต้องทำงานไปด้วยเลี้ยงลูกไปด้วย เพื่อตอบสนองต่อค่านิยมนี้ หลายประเทศในยุโรปจึงออกนโยบายให้มีวันหยุดของผู้เลี้ยงดูเด็ก อย่างไรก็ตาม ข้อมูลจาก UNFPA ปี 2019 ชี้ว่านโยบายส่วนใหญ่ยังไม่มีการวัดผลที่ชัดเจนแต่อย่างใด
นอกจากนโยบายวันหยุด ตัวอย่างของนโยบายส่งเสริมการมีลูกในด้านอื่นๆ เช่น นโยบายเงินอุดหนุน ซึ่งถูกออกแบบมาเพื่อช่วยเหลือครอบครัวที่มีภาวะพึ่งพิง เช่น มีเด็กหรือผู้สูงอายุที่ครอบครัวต้องดูแล นโยบายเงินอุดหนุนมีขึ้นเพื่อลดค่าใช้จ่ายและลดความเสี่ยงต่อความยากจน สำหรับประเทศไทยเองมีนโยบายเงินอุดหนุนครอบครัวที่มีลูกอายุไม่เกิน 6 ปี โดยครอบครัวนั้นๆ ต้องมีรายได้เฉลี่ยต่อคนน้อยกว่า 100,000 บาทต่อปี และจะได้รับเงินอุดหนุน 600 บาทต่อเดือน แต่กล่าวได้ว่านโยบายนี้เป็นไปเพื่อให้เด็กได้เติบโตอย่างมีคุณภาพมากขึ้น มากกว่าเพื่อกระตุ้นให้พ่อแม่อยากมีลูก
ทั้งนี้เพื่อส่งเสริมให้พ่อแม่บางคนลองมีลูก บางประเทศจึงใช้วิธีจ่าย “เบบี้โบนัส” (เงินที่จ่ายให้พ่อแม่เป็นก้อนเมื่อเด็กเกิดมา) ในอดีตบางประเทศจ่ายเงินเบบี้โบนัสเยอะมากจนเด็กเกิดมาเพิ่มขึ้น แต่เพราะค่าใช้จ่ายทางการเงินสูงมาก จึงมักไม่ได้ใช้นโยบายนี้กันอย่างต่อเนื่อง เช่น ในออสเตรเลีย ควีเบก และสเปนที่ต้องเลิกใช้ไปในที่สุด
หากหันกลับมาดูในประเทศไทย ท่าทีของสังคมต่อการมีลูกยังคงไม่เปลี่ยนแปลงแม้หน่วยงานรัฐจะออกนโยบายหลากหลาย แต่กระแสสังคมเช่นนี้ไม่ได้เกิดแค่ในประเทศไทยเพียงที่เดียว แนวโน้มการเกิดของเด็กนั้นยังคงลดลงในหลายประเทศ เช่น เกาหลีใต้ สิงคโปร์ ญี่ปุ่น มีเพียงไม่กี่ประเทศเท่านั้นที่อัตราการเกิดกระเตื้องตามนโยบายขึ้นมาบ้าง เช่น สเปนและสวีเดน
เกาหลีใต้
เกาหลีใต้เป็นไม่กี่ประเทศที่ตั้งเป้าอัตราการเจริญพันธุ์อย่างชัดเจนมาตั้งแต่ปี 2015 ว่าภายในห้าปีจะเพิ่มอัตราการเกิดขึ้นเป็น 1.5 ให้ได้ (ปี 2015 เกาหลีใต้มีอัตราการเกิดอยู่ที่ 1.21) แต่เมื่อถึงปี 2020 อัตราการเกิดกลับต่ำลงจนอยู่ที่ 0.8 จนเกาหลีใต้เป็นประเทศที่มีอัตราการเกิดต่ำที่สุดในโลก
เพิ่มศูนย์เด็กเล็กและวันลาหยุดทั้งของคุณแม่และคุณพ่อ
รัฐบาลเกาหลีใต้ทุ่มงบประมาณอุดหนุนการดูแลเด็กเพิ่มขึ้น 8 เท่าใน 14 ปี จาก 0.1% ของ GDP ในปี 2000 เป็น 0.9% ของ GDP ปี 2014 ภายหลังที่รัฐบาลเพิ่มงบประมาณการดูแลเด็ก ศูนย์ดูแลเด็กเล็กได้เพิ่มขึ้นมากมาย โดยเฉพาะศูนย์ของเอกชนและสมาคมผู้ดูแลเด็ก ซึ่งนับเป็น 85% ของศูนย์เด็กเล็กทั้งประเทศ ผลที่ตามมาคือจำนวนเด็กในศูนย์เด็กเล็กเพิ่มขึ้นมากในช่วงปี 2005 – 2014 จาก 9% เป็น 36% ในเด็ก 0-2 ขวบ และจาก 31% เป็น 91% ในเด็ก 3-5 ขวบ รวมถึงมีการปรับปรุงนโยบายลาพักของผู้เลี้ยงดูเด็กให้ยาวนานขึ้นและดีขึ้น แม่สามารถลางานมาเลี้ยงลูกได้ 90 วัน (ไม่ว่าจะเป็นพนักงานประจำหรือพาร์ทไทม์) และพ่อลาได้ 10 วัน โดยยังได้เงินเดือนเต็มจำนวน และพ่อแม่ก็สามารถใช้วันหยุดดูแลลูกได้จนถึงอายุ 8 ขวบ โดยหยุดได้เป็นเวลาหนึ่งปีและสามารถแบ่งเป็นครั้งละ 3 เดือนได้
แต่นโยบายเหล่านี้ครอบคลุมในกรณีที่เป็นพ่อแม่โดยสายเลือดเท่านั้น และนายจ้างสามารถปฏิเสธพนักงานที่ทำงานไม่ถึงหนึ่งปีไม่ให้หยุดได้ และถึงแม้ว่าจะมีนโยบายเหล่านี้
แม่ที่ใช้วันลาหยุดมีจำนวนแค่ 24% ในปี 2014 ปรากฏการณ์นี้มีสาเหตุมาจากการจ้างงานพนักงานหญิงที่ต่ำมาก ผู้หญิงที่กำลังจะคลอดลูกมักไม่ได้ทำงาน การใช้ประกันการคลอดยังมีข้อจำกัด และผู้หญิงที่ทำธุรกิจของตัวเองไม่สามารถใช้นโยบายนี้ได้
ทั้งนี้เกาหลีใต้ยังมีนโยบาย ‘เดือนของคุณพ่อ’ เพื่อสนับสนุนให้พ่อใช้วันหยุดเพื่อดูแลเด็กโดยยังได้ค่าตอบแทนเต็มจำนวน (ไม่เกิน KRW2,500,000 (67,420 บาท) เป็นเวลาสามเดือน) และออกนโยบายบรรเทาชั่วโมงการทำงานอันยืดยาวในปี 2018 ลดจาก 68 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ เป็น 52 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ แต่ถึงแม้ว่าจะมีนโยบายทั้งหมดนี้ที่ได้ทุ่มเทงบประมาณลงไปมาก เกาหลีใต้ก็ยังเป็นประเทศที่มีอัตราการเจริญพันธ์ต่ำมาก ปัจจุบันเรายังไม่สามารถประเมินประสิทธิภาพในระยะยาวของนโยบายเหล่านี้ได้ เพราะอาจใช้เวลานานกว่านโยบายจะส่งผลให้อัตราการเกิดเพิ่มขึ้นในอนาคต
สิงคโปร์
สิงคโปร์เคยมีอัตราการเกิดของประชากรสูงถึง 5.76 ในปี 1960 แต่ในปี 1975 อัตราการเกิดกลับลดลงเป็น 2.07 ซึ่งต่ำกว่าอัตราการแทนที่ประชากรของประเทศ หลังจากนั้นสิงคโปร์จึงออกมาตรการต่างๆ มากมายเพื่อส่งเสริมการมีลูก เช่น เบบี้โบนัส โดยตั้งแต่ปี 2001 หากมีลูกสองคนพ่อแม่จะได้รับเบบี้โบนัสทั้งหมด S$8,000 (207,050 บาท) และจะได้เงินถึง S$10,000 (258,800 บาท) ถ้ามีลูกคนที่สาม รัฐบาลมีเงินอุดหนุนรายเดือนให้สำหรับเด็กก่อนวัยเรียนในศูนย์เด็กเล็กที่กำหนด โดยอุดหนุน S$600 (15,580 บาท) สำหรับเด็ก 2-18 เดือน และ S$300 (7,790 บาท) สำหรับเด็ก 18-72 เดือน นอกจากนั้นรัฐบาลก็อุดหนุนศูนย์เด็กเล็กเอกชน 320 แห่ง ระหว่างปี 2021-2025 เพื่อให้ราคาของศูนย์เด็กเล็กสามารถเข้าถึงได้และลดค่าใช้จ่ายผู้เลี้ยงดูเด็ก ทั้งยังมีโครงการออมเงินร่วมสำหรับเด็ก มีกลไกการลดหย่อนภาษี S$5,000 (129,400 บาท) สำหรับผู้เลี้ยงดูนอกเหนือไปจากเงินอุดหนุนเด็กเล็ก และมีกองทุนช่วยเหลือแม่ที่ทำงานอีกด้วย (Working Mother’s Child Relief) โดยแม่ที่มีลูกคนแรกสามารถยกเว้นภาษีเงินได้ 15% และลดเพิ่มอีกหากมีลูกคนต่อๆ ไป
วันลาหยุด นโยบายที่พักอาศัย และเทคโนโลยีเพื่อการมีลูก
ตั้งแต่ปี 2008 แม่ๆ ที่สิงคโปร์สามารถหยุดยาวเป็นเวลา 4 เดือนโดยที่ยังได้รับค่าจ้าง และตั้งแต่ปี 2017 พ่อก็สามารถหยุดได้ 2 สัปดาห์ นอกจากนั้นก็มีวันหยุดดูแลเด็กอีก 12 วันโดยพ่อแม่ได้รับค่าจ้างครึ่งหนึ่งของปกติ และไม่ใช่แค่เรื่องวันลาเท่านั้น สิงคโปร์มีมาตรการส่งเสริมที่อยู่อาศัย โดยมีโครงการ Parenthood Priority Scheme สำหรับคู่รักที่เพิ่งแต่งงานหรือกำลังจะมีลูก นอกจากนั้นในกรณีที่ต้องการเทคโนโลยีสนับสนุนการมีบุตร (Assisted Reproductive Techonology) รัฐก็ช่วยออกค่าใช้จ่ายถึง 75%
แต่อย่างไรก็ตาม สิงคโปร์ก็ยังเป็นประเทศที่มีอัตราการเกิดที่ต่ำสุดอีกแห่งหนึ่งอยู่ดี ในสองปีก่อน อัตราการเกิดของสิงคโปร์อยู่ที่ 1.1 ซึ่งต่ำกว่ามาตรฐานกลุ่มประเทศ OECD ซึ่งอยู่ที่ 1.6 โดยอัตราการเกิดในสิงคโปร์ต่ำลงในทุกกลุ่มประชากร ไม่ว่าจะเป็นคนจีน มาเลย์ หรืออินเดีย นักวิชาการบางคนได้กล่าวว่า หากสิงคโปร์ไม่มีนโยบายส่งเสริมการมีลูก จำนวนเด็กที่เกิดมาจะยิ่งน้อยกว่านี้ แต่ก็มีอีกหลายคนบอกว่านโยบายเหล่านี้ไม่มี “หลักฐานที่เพียงพอ” ว่าสามารถส่งเสริมอัตราการเกิดได้อย่างมีประสิทธิภาพจริง
ญี่ปุ่น
ญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีการพัฒนาสู่สมัยใหม่อย่างรวดเร็ว แต่ในขณะที่เศรษฐกิจของญี่ปุ่นพัฒนาไปเรื่อยๆ อัตราการเจริญพันธุ์กลับลดลง ช่วงต้นทศวรรษ 1960 อัตราการเกิดของญี่ปุ่นลดลงไปอยู่ต่ำกว่า 2 หลังจากนั้นก็ลดลงมาเรื่อยๆ จนอยู่ที่ 1.5 ในช่วงทศวรรษ 1990 ได้ลดลงต่ำสุดเป็นประวัติการณ์ที่ 1.3 การที่คนมีลูกน้อยลงทำให้สังคมญี่ปุ่นกังวลเป็นอย่างมาก เนื่องจากประชากรสูงอายุเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ซึ่งมีอายุประชากรเฉลี่ย 48.6 ปี (สูงที่สุดในโลก) ทำให้เกิดความกังวลเรื่องการดูแลผู้สูงอายุเมื่อจำนวนแรงงานและประชากรลดลง
ตั้งแต่ช่วงต้นทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา ญี่ปุ่นจึงหันมาใช้นโยบายและโครงการหลายชุดเพื่อกระตุ้นการเกิด และเปลี่ยนความคิดจากการที่ผู้ชายเป็นผู้หาเลี้ยงเพียงอย่างเดียว มาเป็นผู้ดูแลครอบครัวด้วย การขยายขอบเขตนโยบายนี้ได้ล้อไปกับการใช้งบประมาณกับนโยบายครอบครัว ที่สูงขึ้นเป็นสี่เท่า จาก 0.36% ของ GDP ในปี 1990 – 1991 เป็น 1.31% ในปี 2015 (แต่ต่ำกว่ามาตรฐานเฉลี่ยกลุ่มประเทศ OECD ซึ่งอยู่ที่ 1.97%)
ญี่ปุ่นมีแผนดูแลเด็กคือ แผนนางฟ้า (Angel Plan) 1994 ซึ่งเพิ่มนโยบายการดูแลเด็ก ส่งเสริมการสร้างศูนย์เด็กเล็ก และสร้างโปรแกรมดูแลเด็กเล็กในบริษัท ลดจำนวนเด็กรอรับบริการศูนย์เด็กเล็ก ลดค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับเด็ก และออกโปรแกรมดูแลเด็กหลังเลิกเรียน แต่สามปีที่แล้วสัดส่วนเด็ก 0-2 ขวบในศูนย์เด็กเล็กของรัฐก็ยังคงต่ำกว่ามาตรฐานประเทศ OECD
ส่วนนโยบายให้ผู้เลี้ยงดูเด็กสามารถลางานได้ เริ่มในปี 1992 โดยผู้ปกครองสามารถลางานได้หนึ่งปีแต่ไม่ได้รับค่าตอบแทน และเพิ่งมามีค่าตอบแทนในสามปีหลังจากออกนโยบาย นโยบายนี้มีการปรับปรุงอยู่เสมอโดยเพิ่มจำนวนค่าตอบแทนและยืดหยุ่นกับการลาหยุดขึ้นเรื่อยๆ ในปี 2019 ผู้เลี้ยงดูที่ลาหยุดได้รับค่าตอบแทน 50% ของเงินเดือน และมีอีกหลายนโยบายที่ส่งเสริมให้ผู้ชายสามารถลาหยุดและช่วยเลี้ยงดูเด็ก ทำให้ตั้งแต่ปี 2010 ผู้ดูแลเด็กไม่ว่าจะชายหรือหญิงสามารถลาหยุดได้ 1 ปีและลาเพิ่มได้ 2 เดือนหากทั้งคู่ลาหยุดพร้อมกัน แต่อย่างไรก็ตาม มีผู้ชายจำนวนน้อยมากที่ใช้วันหยุด ( 3.1% ในปี 2016) นอกจากนั้น แรงงานพาร์ทไทม์หรือคนที่ทำงานมาไม่เกิน 1 ปี ไม่สามารถใช้วันลาหยุดนี้ได้ นี่จึงเป็นอีกข้อจำกัดสำหรับคนที่กำลังตัดสินใจมีลูก ยิ่งไปกว่านั้น มาตรการนี้ยังไม่มีบทลงโทษทางกฎหมายหากนายจ้างไม่ปฏิบัติตาม
ญี่ปุ่นยังมี สวัสดิการเด็ก ซึ่งใช้มาตั้งแต่ปี 2000 และแผนการมีส่วนร่วมจากประชาชนทุกคนในปี 2016 (“Plan for Dynamic Engagement of All Citizens” ) ที่ตั้งเป้าหมายอัตราการเกิดที่ 1.8 นอกจากนั้นยังมี “แผนปรับปรุงรูปแบบการทำงาน” (work style reforms) เพื่อพัฒนาสภาพการทำงานของแรงงานพาร์ทไทม์และกำหนดชั่วโมงการทำงานของลูกจ้าง และออกมาตรการสนับสนุนการแต่งงานโดยใช้แผนระดับบริษัท เมือง และภูมิภาค เพิ่มการดูแลเด็กเล็ก ให้เด็กได้รับการดูแลและการศึกษาขั้นสูงโดยไม่มีค่าใช้จ่าย ปฏิรูปให้จ้างแม่ทำงานมากขึ้น และออกมาตรการสร้าง “สังคมที่เป็นมิตรต่อการเลี้ยงเด็ก” (childrearing friendly society)
นโยบายเรื่องครอบครัวของญี่ปุ่นเหล่านี้ใช้กันมากว่า 30 ปีแล้ว แต่ยังไม่สามารถระบุจุดเปลี่ยนของแต่ละนโยบายได้อย่างจริงจัง เมื่อดูเผินๆ จะเห็นว่านโยบายเหล่านี้ล้มเหลว ไม่สามารถทำให้คนมีลูกเพิ่มขึ้นได้มาก แต่ถือว่าอัตราการเกิดก็กระเตื้องขึ้นจาก 1.26 ในปี 2005 และเริ่มเสถียรมากขึ้น ในปี 2020 เป็น 1.3 และที่สำคัญคืออัตราการเจริญพันธุ์ของญี่ปุ่นแม้จะต่ำที่สุดในเอเชียเมื่อ 40 ปีที่แล้ว แต่ตั้งแต่ปี 2006 เป็นต้นมาถือว่าสูงกว่าประเทศร่ำรวยอื่นๆ สิงคโปร์ เกาหลีใต้ จีน ไต้หวัน และฮ่องกงมีอัตราการเกิดที่ต่ำกว่าญี่ปุ่นเสียอีก
ทั้งนี้ในประเทศกลุ่มเอเชียตะวันออก ผู้หญิงอาจไม่ได้รับประโยชน์ของนโยบายต่างๆ อย่างเต็มที่เพราะยังมีธรรมเนียมของการแบ่งงานตามเพศ ซึ่งฝังรากลึกอยู่ในวัฒนธรรมปิตาธิปไตย อีกทั้งความกดดันเรื่องหน้าที่การงานอย่างรุนแรง ระบบการศึกษาที่แข่งขันสูงมาก ชั่วโมงทำงานที่ยาวนานและไม่ยืดหยุ่น และการทำงานจนเกินเวลาบ่อยๆ ทำให้เป็นไปไม่ได้ที่จะเลี้ยงดูเด็กและรับผิดชอบครอบครัวในเวลาเดียวกัน ซึ่งภาระตรงนี้มักมาตกกับผู้หญิง และประเทศเอเชียตะวันออก ซึ่งถือเป็นกลุ่มประเทศที่มีการแบ่งงานอย่างไม่เท่าเทียมระหว่างเพศมากที่สุดในกลุ่ม OECD อีกด้วย
เมื่อบวกกับสัญญางานที่ผันผวน โดยเฉพาะในกลุ่มคนรุ่นใหม่และ “กระแสคลั่งการศึกษา” ที่กดดันเด็กให้ประสบความสำเร็จและต้องสอบเข้ามหาวิทยาลัย ซึ่งล้วนกินเวลาและค่าใช้จ่ายสำหรับพ่อแม่มาก ทำให้พ่อแม่ที่อยากให้ลูกประสบความสำเร็จมักเลือกที่จะไม่มีลูกคนต่อไป ฉะนั้นแล้วนักนโยบายอาจต้องพยายามปรับปรุงชั่วโมงการทำงานที่ยาวนาน เพิ่มสิทธิในสังคม และให้พ่อแม่ทั้งที่ทำงานพาร์ทไทม์และงานประจำสามารถหยุดเลี้ยงเด็กได้ด้วย
สเปน
สเปนได้ลองใช้เบบี้โบนัสเป็นระยะเวลาสั้นๆ ในช่วงปี 2007 โดยให้เงินเป็นจำนวน 2,500 ยูโรต่อเด็กหนึ่งคนที่เกิดมา ส่งผลให้มีอัตราการเกิดเพิ่มขึ้น 2-3% ซึ่งระหว่างนั้นอัตราการทำแท้งได้ลดลงตามไปด้วย แต่เพราะเกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำจึงยกเลิกไปในปี 2011 นอกจากนั้นยังมีนโยบายให้เครดิตภาษีกับแม่ที่ทำงานและมีลูกอายุไม่เกิน 3 ขวบ และลดอัตราภาษีในครอบครัวที่มีลูก คาดการณ์กันว่า นโยบายภาษีนี้ทำให้มีเด็กเกิดเพิ่มมา 5% หรือ 3 คนต่อผู้หญิง 1,000 คน
สวีเดน
ถึงแม้ว่าสวีเดนจะเป็นประเทศที่สามารถเพิ่มอัตราการเกิดจนสำเร็จอยู่บ้าง แต่อัตราการเกิดของสวีเดนถือว่าเป็นกราฟแบบ “รถไฟเหาะ” เดี๋ยวสูงเดี๋ยวต่ำ ผันผวนตามเศรษฐกิจของประเทศ
สวีเดนมีรากฐานรัฐสวัสดิการและนโยบายครอบครัวที่ส่งเสริมมุมมองที่มีเด็กเป็นศูนย์กลางและส่งเสริมความเท่าเทียมทางเพศมานานแล้ว ในทศวรรษ 1970 สวีเดนตอบสนองต่อแม่ที่ออกมาทำงานและเด็กที่เกิดลดลง ด้วยการออกนโยบายวันลาหยุดดูแลเด็กและการให้เงินอุดหนุน พ่อแม่สามารถลดชั่วโมงการทำงานได้ 25% หากในบ้านมีเด็กก่อนวัยเรียน นอกจากนั้น สวีเดนยังตอบรับการเปลี่ยนแปลงบทบาททางสังคมโดยให้เพศชายมีบทบาทดูแลเด็กมากขึ้น ออกนโยบายสิทธิของพ่อที่ดูแลเด็กเป็นส่วนหนึ่งนโยบายส่งเสริมความเท่าเทียมทางเพศทั้งในบ้านและนอกบ้านของสวีเดน พ่อในสวีเดนได้วันหยุดเพื่อเลี้ยงดูเด็ก 90 วัน แต่ในปัจจุบันมีพ่อเพียง 26% ของทั้งหมดที่ใช้วันหยุด เพราะในสังคมการจ้างงาน ผู้ชายยังถือว่าเป็น “แรงงานตามอุดมคติ” ที่สังคมมองว่าสถานการณ์ในครอบครัวไม่ส่งผลต่อการทำงานของพวกเขา
สวีเดนออกกฎหมายดูแลเด็ก (Child Care Act) ในปี 1995 ที่กำหนดว่าเมืองทุกเมืองต้องสร้างศูนย์เด็กเล็กสาธารณะ โดยต้องไม่ให้พ่อแม่ต้องลงชื่อรอเข้าใช้ศูนย์เด็กเล็กจนนานเกินสมเหตุสมผล ทำให้จำนวนเด็กเล็กในศูนย์เด็กเล็กเพิ่มจากจาก 12,000 คนในปี 1965 เป็น 730,000 ในปี 2002 โดยเด็ก 1-6 ขวบมี “สิทธิที่จะเข้าถึงศูนย์เด็กเล็ก” (the right to childcare) และใช้เวลารอไม่เกิน 3 เดือน หรือพ่อแม่สามารถเลือกดูแลเด็กที่บ้านและรับเงินอุดหนุนได้ตั้งแต่ 2008 เป็นต้นมาด้วย
อย่างไรก็ตาม เศรษฐกิจที่ตกต่ำ บวกกับเงินที่ได้ตอนลาหยุดซึ่งแปรผันกับรายได้ขณะที่ยังทำงานเต็มเวลา ก็ส่งผลให้ผู้คนมีลูกน้อยลง ในปี 1980 สวีเดนยืดระยะเวลาลางานเลี้ยงดูเด็กจาก 15 เดือนเป็น 24 เดือน ทำให้ผู้หญิงหลายคนเลือกที่จะมีลูกคนต่อไประหว่างลางานอยู่ อีกนโยบายหนึ่งคือ “สปีดพรีเมียม” ที่ผู้เลี้ยงดูสามารถได้ค่าตอบแทนในวันหยุดเท่ากันกับการลาหยุดเลี้ยงดูลูกคนก่อน ถ้ามีลูกคนต่อไปภายใน 30 เดือนจากที่มีลูกคนแรก เพื่อส่งเสริมให้พ่อแม่สามารถวางแผนให้ลูกอายุใกล้เคียงกัน และได้ใช้เวลาดูแลเด็กอย่างต่อเนื่องโดยไม่ถูกรบกวน ทำให้พ่อแม่ได้ประโยชน์มากขึ้น จากแม่ที่เมื่อก่อนต้องเปลี่ยนไปทำงานพาร์ทไทม์หลังมีลูกและมีรายได้น้อยลง อัตราเจริญพันธุ์เพิ่มขึ้นไม่นานหลังจากมีนโยบายนี้ จาก 1.61 ใน 1983 เป็น 2.14 ใน 1990 แต่หลังจากนั้นก็ร่วงลงในช่วงปลายทศวรรษ 1990 เป็น 1.5 เพราะเหตุผลทางเศรษฐกิจ
ทั้งนี้ การลาหยุดงานในสวีเดนก็ยืดหยุ่นมาก โดยสามารถแบ่งสรรปันส่วนว่าจะหยุดเต็มเวลา ครึ่งเวลาหรือหยุดแบบไหนจนกว่าลูกจะอายุ 12 ปี ปัจจัยอีกอย่างหนึ่งที่เอื้อต่อการมีลูกคือ แรงงานในสวีเดนมีสำนึกหน้าที่รับผิดชอบครอบครัวสูงมาก บริษัทในสวีเดนเองก็มีชั่วโมงการทำงานที่ยืดหยุ่นและมักอนุญาตให้คนทำงานจากบ้านได้ และไม่ประชุมงานในตอนเช้าหรือเย็นเกินไป เมื่อค่าใช้จ่ายการดูแลเด็กลดลง ในปี 2001 ก็มีเด็กเกิดมากขึ้นถึง 3-5 คนต่อแม่ 1,000 คน และอัตราการเกิดของสวีเดนพุ่งสูงขึ้นอีกครั้ง จนปัจจุบัน (2022) อยู่ที่ 1.84
———————————————–
จากนโยบายที่ใช้กันใน 5 ประเทศที่นำเสนอมานี้ จะเห็นได้ว่า บางนโยบายมีผลในระยะสั้นที่อาจทำให้เกิดเบบี้บูม เช่น เบบี้โบนัส แต่นโยบายอื่นๆ อาจส่งผลดีในระยะยาวมากกว่า เช่น นโยบายที่สนับสนุนความเท่าเทียมทางเพศ เวลางานและครอบครัวที่ยืดหยุ่น สิ่งเหล่านี้ทำให้เห็นว่าการตัดสินใจมีลูกของแต่ละครอบครัวนั้นไม่ได้อิงจากนโยบายครอบครัวเพียงอย่างเดียว แต่อิงกับนโยบายแรงงานและสภาพการทำงานด้วย งานต้องทำให้พ่อแม่ผู้ปกครองมีทรัพยากรมากพอที่จะดูแลครอบครัวและเด็กต่อไปได้ ประเทศที่มีการว่างงานสูงและการจ้างงานไม่มั่นคงคนก็จะมีลูกน้อยลงตามไปด้วย
ฉะนั้นแล้วการใช้นโยบายเพียงชุดเดียวอาจไม่สามารถเพิ่มอัตราการมีลูกได้ โดยเฉพาะเมื่อนโยบายเหล่านั้นวางอยู่บนฐานคิดแบบครอบครัวและเพศที่ล้าหลัง ชุดนโยบายที่มีประสิทธิภาพและส่งผลให้ผู้คนมีลูกมากขึ้นได้อาจต้องครอบคลุมทั้งเรื่องครอบครัว แรงงาน สุขภาพ นโยบายต้องตอบรับกับความไม่แน่นอนของเศรษฐกิจ ความเหลื่อมล้ำที่ส่งผลต่อคนรุ่นใหม่ ค่าบ้านที่สูงขึ้น รสนิยมทางเพศและตัวเลือกการมีลูกที่หลากหลาย กล่าวคือ นโยบายต้องตอบรับกับความต้องการที่หลากหลายของประชากร เพื่อให้ส่งผลได้จริง
แต่สุดท้ายแล้ว สิ่งที่สำคัญที่สุดก็คือการสนับสนุนให้เด็กที่มีจำนวนน้อยในสังคมนี้ได้เติบโตอย่างมีคุณภาพสูง มีคุณภาพชีวิตและการทำงานที่ดี เพราะสิ่งหนึ่งที่เราเรียนรู้ได้จากนโยบายจากประเทศอื่นๆ คงไม่ใช่อัตราการเกิดที่ไม่ได้พุ่งกระฉูด แต่คือความจริงใจในการออกนโยบายที่หลากหลายและครอบคลุมมาเพื่อรองรับชีวิตผู้คนจริงๆ เพราะเด็กในวันนี้จะต้องเติบโตไปเป็นทั้งแรงงานและผู้ดูแลในสังคมผู้สูงอายุ นโยบายและสวัสดิการต่างๆ จึงจำเป็นต่อการแบ่งเบาภาระของเด็กและเป็นเบาะรองรับความไม่แน่นอนของประเทศไทยในวันข้างหน้า
เรียบเรียงข้อมูลจาก
- บทความ “Measures to encourage childbirths in Singapore” โดย Sunny LAM, Legislative Council Secretariat, Hong Kong (สิงหาคม 2021)
- บทความวิจัย “Policy responses to low fertility: How effective are they?” โดย UNFPA (พฤษภาคม 2019)
- บทความวิจัย “Korea” โดย Hyunsook Kim (Ministry of Health and Welfare, Korea) (เมษายน 2020)
- บทความวิจัย “Fertility and the Family: An Overview of Pro-natalist Population Policies in
Singapore” โดย Theresa Wong และ Brenda S.A. Yeoh (Asian Meta Centre)
- บทความ “Sweden’s 1975 National Preschool Reform” โดย Centre for Public Impact