คุยเรื่องการทำนโยบายเพื่อการพัฒนาท้องถิ่นที่ยั่งยืน กับผศ.ดร.ศิริศักดิ์ เหล่าจันขาม คณบดีวิทยาลัยการปกครองท้องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก่น

อาจารย์ศิริศักดิ์สอนและมีความเชี่ยวชาญในการทำวิจัยด้านการปกครองท้องถิ่น นโยบายสาธาณะ นโยบายสาธารณะเปรียบเทียบ การกระจายอำนาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชน สนใจในกิจกรรมและการสื่อสารเรื่องนโยบายของ Thailand Policy Lab แต่สังเกตเห็นว่ากิจกรรมส่วนมากยังอยู่ที่หน่วยงานส่วนกลาง 

อาจารย์จึงเกิดแนวคิดอยากเชื่อมต่อบุคลากร นักเรียน จากวิทยาลัยการปกครองท้องถิ่น รวมถึงหน่วยงานเครือข่ายสาธารณะทั่วประเทศให้ทำงานร่วมกับหน่วยงานกลางได้ โดยร่วมกันทำโครงการกับ UNDP และ Thailand Policy Lab ในการออกแบบและจัดทำนโยบายท้องถิ่นตะวันออกเฉียงเหนืออย่างยั่งยืนด้วยเครื่องมือใหม่ ขึ้นเพื่อนำไปใช้ในแผนพัฒนาท้องถิ่นอย่างยั่งยืนต่อ

“เราอยากสร้างระบบนิเวศ (ecosystem)ให้เห็นว่าทิศทางการบริหารกิจการสาธารณะในปัจจุบัน มุ่งเน้นไปที่การพัฒนาเชิงพื้นที่ (area-based) มุ่งเน้นเรื่องความหลากหลาย (diversity) เพราะว่านโยบายที่มาจากบนลงล่าง (top-down) นั้นใช้ได้ในบางบริบทเท่านั้น ไม่สามารถที่จะขับเคลื่อนประเทศหรือบริบทสังคมไปพร้อมกัน เสื้อตัวเดียว ให้ทุกคนใส่เป็นไปไม่ได้ ฉะนั้นประเด็นเหล่านี้ (การพัฒนาเชิงพื้นที่และการพัฒนาที่มุ่งเน้นความหลากหลาย) จึงควรเริ่มมาจากระดับท้องถิ่น”

ขอนแก่น ประตูที่ไม่มีกรอบของภาคอีสาน

นโยบายเศรษฐกิจระดับประเทศเรื่องความเหลื่อมล้ำ ปัญหาปากท้อง ปัญหาเศรษฐกิจ ส่วนมากเป็นปัญหาที่เกิดในภาคอีสาน แม้คนอีสานจะไม่ใช่ตัวแทนของคนทั้งประเทศ แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าปัญหาเชิงนโยบายดังกล่าวกระจุกอยู่ในภูมิภาคนี้มาก เนื่องด้วยจำนวนประชากรที่มากกว่าพื้นที่อื่นๆ ประเด็นเหล่านี้จึงถือเป็นประเด็นสำคัญในการออกแบบนโยบายสำหรับภาคอีสาน

อย่างไรก็ตามอาจารย์มองว่าในกระบวนการ การวางกรอบและกำหนดประเด็นที่ชัดเจนในการออกแบบนโยบายก็มีผลดี แต่การทำงานแบบลดกรอบบางอย่างลง อาจทำให้เราไม่ทันเห็นปัญหาที่เกี่ยวข้องกันแต่อยู่นอกกรอบที่เราวางไว้ด้วยเช่นกัน

“ขอนแก่นเป็นเมืองใหญ่ เป็นศูนย์กลางของภาคตะวันออกเฉียงเหนือที่ได้รับโอกาสมากมาย อย่างไรก็ตามหน่วยงานกลางควรมองขอนแก่นเป็นเหมือนจุดเชื่อมต่อของเครือข่าย (gateway)
อย่ามองขอนแก่นเป็นเมืองขอนแก่น ต้องมองว่าเป็นพื้นที่ที่ยึดโยงกับพื้นที่อื่นๆ ที่เรามีเครือข่ายด้วย
แต่เราจะทำยังไงเพื่อดึงองคพยพและหน่วยงานอื่นๆ ทั่วอีสานให้มาทำงานร่วมกันกับเราได้”

อาจารย์ศิริศักดิ์อธิบายว่าการตีความคำว่า “ท้องถิ่น” ส่งผลกับการมองว่าใครเป็น “ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย” ในการทำนโยบายอย่างมาก อาจารย์เล่าว่าในช่วงแรกวิทยาลัยการปกครองท้องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก่นวางขอบเขตตัวเองอยู่แค่กับหน่วยงานท้องถิ่นซึ่งอาจแคบเกินไป

“พอพูดถึงท้องถิ่น คนอาจคิดถึงแค่ อบต. เทศบาล อบจ. เราเลยตีความตัวเองใหม่ว่า คำว่าท้องถิ่น ไม่ใช่แค่การปกครองส่วนท้องถิ่นนะ ไม่ใช่แค่เทศบาล ไม่ใช่แค่องค์การบริหารส่วนตำบลนะ แต่ ท้องถิ่นคือ องคาพยพทุกระดับที่อยู่ในพื้นที่ ราชการส่วนภูมิภาค เราทิ้งจังหวัด เราทิ้งอำเภอไม่ได้ องค์กรภาคเอกชนเองก็มีบทบาทในการขับเคลื่อนการให้บริการสาธาณะ ภาคประชาสังคมสำคัญในการสะท้อนปัญหาจากภาคประชาชนและเข้าร่วมกับรัฐ ฉะนั้นคำว่าท้องถิ่นของเราจึงเกิดกระบวนการวิวัฒน์ให้เป็นสรรพสิทธิ์ ไม่ใช่หน่วยงานท้องถิ่นเพียงอย่างเดียว แนวคิดนี้นำมาซึ่งการจำแนกผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (ในการทำนโยบาย) พอเลนส์ในการมองของเราเปลี่ยน ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (ที่เราต้องคำนึง) ก็จะไม่ใช่แค่องค์กรท้องถิ่นแล้ว”

 

เครื่องมือช่วยให้เห็นปัญหา ปัญหาช่วยสะท้อนเครื่องมือ

ในการอบรม อาจารย์สะท้อนว่าเครื่องมือ Ice-breaking จาก Thailand Policy Lab ทำให้ผู้เข้าอบรมในการการประชุมเชิงปฏิบัติกล้าเล่าข้อมูลของตัวเอง รู้สึกเป็นพื้นที่ปลอดภัยที่สามารถแสดงความคิดเห็นได้โดยไม่ต้องรู้สึกเกรงกลัว รู้สึกว่ามีคนรับฟัง ส่วนเครื่องมือในการย่อยปัญหาเพื่อหาทางแก้ไขที่เหมาะสมอย่างการหา Persona และ Iceberg ทำให้ผู้เข้าร่วมเห็นถึงปัญหาหลายชั้นและมองเชิงลึกได้ 

“หลายครั้งเรามองว่านโยบายเป็นเรื่องของผู้บริหาร ผู้มีอำนาจ ราชการ แต่การทำ iceberg หรือ persona สะท้อนให้เห็นว่า การทำนโยบายมาเริ่มคิดจากการมีผู้คนเป็นศูนย์กลาง (people-centic) ไม่ใช่แค่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง (citizen-centric) นะ แต่รวมไปถึงทุกคนที่อยู่ในพื้นที่แม้จะมีชื่อขึ้นทะเบียนในระบบรัฐหรือไม่ก็ตาม (การมองแบบนี้) ทำให้กระบวนทัศน์ในการทำนโยบายสาธาณะเปลี่ยนแปลงไป”

อาจารย์ชี้ว่าคนกลุ่มใหญ่ที่ถูกกันออกออกจากการทำนโยบายสาธาณะและถูกกันออกจากการมีส่วนร่วมถกเถียง ออกความเห็นในวงการทำนโยบาย คือกลุ่มคนรุ่นใหม่
ซึ่งเป็นคนที่จะมีชีวิตต่อไปในอนาคตและได้ใช้นโยบายที่เรากำลังทำอยู่ ณ ขณะนี้

อาจารย์เล่าถึงประสบการณ์ที่พบเจอ จากการที่นักศึกษาได้เข้าไปร่วมช่วยในงานอบรมครั้งนั้นได้เกิดบทสนทนาที่ว่า: ถ้าเกิดปัญหายาเสพติดในชุมชนจะทำอย่างไร?

“หัวหน้ากำนันที่เข้าร่วมมีความเห็นว่าให้จับเข้าคุก ปราบปราม แต่นักศึกษาที่เข้าไปช่วยงานอบรมเสนอมุมมองว่า “ทำไมเราถึงมองว่าการจับเข้าคุกถึงเป็นการแก้ปัญหาที่ถูกต้อง?” 

คำถามนั้นทำให้ทุกคนในวงสนทนาได้ฉุกคิด ที่ผ่านมาในการประชุมหมู่บ้าน ไม่เคยมีเสียงเหล่านี้ คนรุ่นใหม่เสนอว่า การเริ่มจากการพูดคุย ทำความเข้าใจก่อน อาจทำให้เราค้นพบรากเหง้าของปัญหาก็ได้ ไม่ใช่เพียงตัดสินว่าเขาเสพยา หากมองให้ลึกขึ้น เขาอาจมีปัญหาด้านสุขภาพจิตก็ได้ อาจจะเป็นเรื่องของเศรษฐกิจ หรือ การที่คนในชุมชนกีดกันเขา (ในทางใดทางหนึ่ง) ก็ได้ นี่ก็เป็นการมองปัญหาแบบ iceberg เขาเข้ามาเติมเต็มมุมมองของการทำนโยบายแบบเดิม”

“สิ่งที่เราได้เรียนรู้ไปยิ่งกว่าตัวเครื่องมือ คือ เสียงของคนบางกลุ่มถูกกีดกันออกไปจากการทำนโยบายสาธารณะมาอย่างยาวนานมาก ทาง Thailand Policy Lab ก็ได้เรียนรู้จากส่วนนี้เช่นกันว่า ตัวเครื่องมือบางอันอาจใช้ได้ในสแกนดิเนเวีย แต่อาจจะใช้ไม่ได้ที่ขอนแก่นก็ได้ ฉะนั้นตัวเครื่องมือเอง ก็ต้อง flexible ด้วยเช่นกัน”

 

กลไกการขับเคลื่อนท้องถิ่นไทย

อาจารย์อธิบายว่าจุดเหมือนในกลไกขับเคลื่อนท้องถิ่นของทุกที่คือ อยากให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการตัดสินใจและแก้ปัญหาของท้องที่ตัวเอง
แต่สิ่งที่ต้องตระหนักเวลาจัดการท้องถิ่นคือ กลไก โครงสร้างและการก่อกำเนิดของรัฐแต่เดิมของแต่ละประเทศ เพราะบริบทต่างกัน

“ในอเมริกาที่เป็นรัฐรวม เอกลักษณ์คือ มีความแข็งแรงตั้งแต่ฐานไปจนถึงด้านบนเป็นทุน แต่ละมลรัฐมีความเป็นตัวเองมารวมตัวกัน ฐานเข้มแข็ง เขาไม่ต้องพูดถึงเรื่องการกระจายอำนาจรัฐเพราะโครงสร้างเขากระจายอยู่แล้ว 

แต่พอพูดถึงระบบท้องถิ่นในไทยเป็นเหมือนแขนขาของร่างกายของรัฐกลาง สมองสั่งอย่างไร แขนขาต้องไปตาม การจะขับเคลื่อนท้องถิ่นก็ต้องเข้าใจที่มาของการกำเนิดอำนาจรัฐด้วย การเรียกร้องจะไม่เป็นผลหากเราไม่เข้าใจขอบเขต กฎหมายและอำนาจหน้าที่ที่ท้องถิ่นได้รับ

ซึ่งเราก็ต้องเข้าใจด้วยว่าทำไมเขาให้อำนาจไว้แค่นั้น แล้วเราจะมีกลยุทธ์ในการเรียกร้องได้อย่างไร”

อาจารย์ทิ้งท้ายไว้ว่าสิ่งที่ท้องถิ่นไทยเริ่มทำได้คือการก้าวออกจากความคุ้นชิน (comfort zone) เดิมในการทำนโยบาย แต่ยังขาดความกล้าในการลอง โดยอาจเริ่มจากการมองผ่านเชิงนวัตกรรม (innovation) ให้มากขึ้นและกล้าที่จะพัฒนานวัตกรรมต่างๆ มากขึ้น ท้องถิ่นเองต้องเริ่มคิดว่าจะมีกลไกในการสร้างพลังและศักยภาพใหม่ๆ ได้อย่างไรบ้าง ในอำนาจและขอบเขตเชิงกฎหมายในปัจจุบันที่ท้องถิ่นได้รับมากในระดับหนึ่งแล้ว